La carrera del abogado Ricardo Escobar ha estado marcada por el tema tributario: ya sea como profesor en la Universidad de Chile, en su paso como socio del estudio jurídico Carey y, actualmente, como socio director en Ernst & Young. Pero fue su paso como director del Servicio de Impuestos Internos, durante el gobierno de Michelle Bachelet, lo que le permitió acercarse desde el Estado al sistema impositivo.
A pocos días de que se retome la discusión instalada a fines del año pasado por una eventual reforma tributaria, Escobar propone caminos para intentar encauzar el debate.
-El sistema tributario chileno está orientado a fomentar el ahorro y la inversión, dos elementos claves en el desarrollo del país en los últimos 30 años. ¿Hay espacio para reformar sin perjudicar estos aspectos?
-Nuestro sistema tributario actual se definió en 1984, cuando Chile tenía tasa de ahorro negativa y venía saliendo de una crisis económica monstruosa. En esa época tampoco teníamos una red internacional comercial, y durante la dictadura prácticamente estábamos excluidos del sistema mundial de comercio. Tampoco teníamos buen rating de crédito. Pero han pasado cerca de 30 años y en el intertanto Chile ha firmado Tratados de Libre Comercio con más del 90% del PIB mundial; nuestro riesgo país es mínimo y, por lo tanto, nuestra clasificación es mejor que la de muchos países desarrollados. Además, tenemos acceso al crédito y nuestras empresas y personas tienen un ahorro positivo enorme. Las condiciones que fueron la base en las cuales se diseñó este sistema cambiaron, y nosotros seguimos manteniendo el mismo sistema tributario.
-¿O sea que existe margen para reformar?
-Hoy más del 70% de todas las exenciones, créditos tributarios e impuestos diferidos están orientados al ahorro y la inversión. Entonces, cuando en la actualidad nuestras empresas -especialmente las que son controladas por inversión extranjera o por grupos económicos importantes en Chile- generan cientos de millones de dólares de utilidades en un año, y de esas utilidades una fracción muy pequeña se distribuye entre los dueños, la diferencia por definición es ahorro y queda reflejada en inversión o ahorro. Si uno hace tributar una parte de eso, no veo que vaya a haber un gran cambio en las conductas de las empresas porque no se van a distribuir a los dueños 200, 300 o 400 millones de dólares, porque los dueños no tienen cómo gastárselo.
"Nuestro sistema en cierto sentido es inequitativo, porque ayuda a quienes tienen capital y pueden organizarse, como las empresas que pueden crecer y ahorrar y volver a invertir y volver a crecer, y por lo tanto, ser más ricos habiendo pagado solamente el impuesto de primera categoría"
-Siempre se pueden encontrar fórmulas para gastar.
-Es que no tiene mucho sentido: si uno mira el comportamiento real que tenemos en Chile, las personas que más declaran impuestos es un grupo muy pequeño: 67 personas declaran ganar más de US$ 2 millones al año y nadie declara más de US$ 5 millones ó US$ 6 millones. Alrededor de 12 mil personas declaran tener una renta anual superior a $70 millones. Esa es la realidad de las personas naturales en Chile -según datos del 2009-, pero cuando uno mira las utilidades tributables de las empresas que pertenecen a estas personas, el total de utilidades que se distribuyen todos los años es una fracción mínima del total de utilidades que les pertenecen. Eso indica que el supuesto de nuestro sistema tributario, que es que algún día van a pagar el impuesto las personas -los dueños-, es mentira. Nuestro sistema hace que la tributación del grueso de las rentas que se generan en Chile sea solamente la primera categoría, nunca se paga el impuesto de segundo nivel.
-¿Y eso por qué sucede?
-Porque no es posible distribuir ese nivel de riquezas a un dueño. No tiene ningún sentido para un dueño de una empresa que tiene 200 millones de dólares de utilidades, llevárselas. ¿Dónde las puede gastar? Tendría que comprar submarinos y hundirlos. Mientras tanto la plata está ahorrada y va a seguir estando ahorrada, y que haya un cambio tributario no debería representar un giro importante en esa conducta respecto de ese grupo. Es cierto que puede tener un impacto en los niveles menores, en la gente que ahorra y no le cobran, pero para el grueso de las personas que son propietarias de la mayor parte de las utilidades tributables en Chile -que son grupos empresariales-, eso no es real.
-De todas formas el sistema hoy funciona. ¿Para qué arreglar algo que no está roto?
-Sin duda funciona, pero esto parte de una conversación previa que es si uno quiere recaudar más. Si uno quiere recaudar más la siguiente pregunta es: ¿a quién le voy a cobrar más y por qué le voy a cobrar más? Una posibilidad es subir el IVA, gravamen que ya está en una tasa bastante alta, así es que probablemente no es esa la vía. Donde uno sí se puede meter es en el impuesto a la renta, en donde además de haber efectos importantes en recaudación, existen espacios para aumentarlo cuando uno compara lo que hacen otros países.
-En ese sentido, una de las críticas que más se escuchan en Chile es que las personas salen perjudicadas en relación a las empresas al momento de pagar impuestos.
-Eso es mentira porque la carga tributaria más importante del impuesto a la renta está en la primera categoría en las empresas. Son las empresas las que pagan, eso es precisamente lo que yo sostengo, que las personas pagan relativamente pocos impuestos si son dueños de las empresas. Los que sí salen perjudicados son los empleados; este grupo no tiene ninguna posibilidad de evitar el pagar impuestos de un 40%, si es que tienen una renta alta.
-No es menor trabajar casi cinco meses gratis para el Estado.
-Entonces nuestro sistema en cierto sentido es inequitativo, porque ayuda a quienes tienen capital y pueden organizarse, como las empresas que pueden crecer y ahorrar y volver a invertir y volver a crecer, y por lo tanto ser más ricos habiendo pagado solamente el impuesto de primera categoría. En cambio las otras personas que ahorran con plata después del global complementario o impuesto único al trabajo con tasa del 40% no son favorecidas en ese sentido. Ahora, como nuestro país tiene una inequidad en la distribución del ingreso tan grande, es una fracción mínima de la población la que de verdad está pagando las tasas más altas.
La fórmula de Escobar
-¿Alrededor de cuánta gente paga impuestos en Chile hoy?
-Es un grupo bastante pequeño. El año 2009, aproximadamente 1.900.000 personas declaraban impuesto global complementario. De éstas, 12 mil personas declaraban las tasas más altas. Esta es la proporción, y cuando agregan los grupitos de un poco más abajo, no son mucho más tampoco. Entonces cuando consideras los datos de verdad, el grueso de nuestra tributación está en las empresas y está solamente en el impuesto de primera categoría. Por eso si uno quiere subir impuestos, hay espacio para hacerlo en el impuesto a la renta, desde luego gravando la renta ahorrada y eliminando un montón de exenciones que hay o incentivos que existen a las ganancias de capital o formas de ahorro privilegiadas.
-Pero eso podría atentar contra los pequeños y medianos empresarios que quieren emprender con nuevos negocios.
-Claro, pero eso tiene que ver con las pequeñas empresas, hay temas que van más allá: por ejemplo, los regímenes que hacen que todo lo que tenga que ver con nuestro sistema de ganancias de capital y mercados de capital no paguen impuestos. Los propietarios del grueso de estos fondos no son ni pymes ni proveedores menores y resulta que está todo hecho con la excusa de que la señora pensionada que vive en Ñuñoa quiere invertir un millón de pesos en acciones, pero cuando uno mira la propiedad de nuestras empresas, los que más se benefician de ello son los que más tienen en estas empresas, es decir el 20% más rico de Chile.
-¿A su juicio, entonces, las alzas debieran ser aplicadas a ese grupo?
-Si es que el acuerdo político es que queremos subir impuestos para financiar servicios de otra calidad para un país más desarrollado, nos tenemos que preguntar a quién se los vamos a cobrar. Yo creo que no hay alternativa: debemos cobrárselos al grupo más rico. ¿Y dónde tenemos los espacios para cobrar?: eliminando incentivos al ahorro, cobrando impuesto por las ganancias de capital, cobrando por las rentas que estamos ganando y no estamos pagando y eliminando cosas absurdas como que los fondos de inversión privada no paguen el impuesto de primera categoría. Claramente también hay que hacer una revisión de las exenciones.
-¿No es suficiente con aumentar la eficiencia en la recolección como recomiendan algunos economistas?
-Impuestos Internos (SII) en Chile es un muy buen servicio en términos de cobrar los impuestos, envidiado dentro de toda Latinoamérica y mejor que de muchos países desarrollados. Ahora, pienso que todavía se puede hacer más y que al SII le faltan algunas herramientas para poder mejorar su acción.
El sentido de los cambios
"Nadie quiere promover la discusión de fondo y que involucra modernizar el Estado, porque esa es una discusión que involucra votos. Se ha demostrado en todos los países que han progresado que para lograr avances significativos en estos temas se requiere un acuerdo transversal"
-Dada su experiencia, ¿el chileno es responsable a la hora de pagar sus impuestos?
-Nuestra sociedad, lamentablemente, ha ido evolucionando para mal. En la época de Javier Etcheberry por ahí por los años 97-98, se hizo un estudio que caracterizó a los contribuyentes a través de unas encuestas. En esa época había aproximadamente un 25% de la población que tenía tendencia a cumplir con las normas y existía un 9% de la población que eran los "caraduras", los que estaban siempre dispuestos a saltarse todo, a pasar con luz roja si no hay nadie mirando, a quedarse con un vuelto de más, etc. Entremedio existía una curva de transformación que es donde está el resto de la población. Nosotros hicimos el mismo estudio 10 años después y el 25% de gente buena había caído a 20% y los "caraduras" habían subido a casi 15%. El estándar ético de nuestra sociedad es un tema grave y de fondo.
- ¿Quizás la gente no quiere pagar impuestos porque siente que el Estado es ineficiente a la hora de utilizarlos?
-Pasado un cierto estadio donde uno da garrotazos para que la gente pague impuestos, que fue lo que se hizo entre 1998 y 2005, el problema de la siguiente etapa -y lo que de verdad mejora la recaudación-, es que la gente perciba dos cosas: uno, que los impuestos son justos, en el sentido de que todos pagan lo que corresponde, y que el dinero se usa bien. Hoy todos discuten la necesidad de una reforma tributaria y la principal excusa es que se necesita mejorar la educación. Bueno, ¿cuál es la mejora en la educación? Porque si vamos a recaudar 2 mil ó 3 mil millones de dólares más para subirles el sueldo a unos profesores que van a seguir terminando con niños que en cuarto medio no tienen comprensión de lectura y que no pueden operar con fracciones estamos botando plata, mejor no subamos los impuestos. La discusión de verdad es cómo modernizar el Estado. ¿Qué es lo que vamos a hacer para tener mejores servicios?
-¿Cuál reforma debiera ir antes?
-La reforma tributaria y la modernización del Estado deberían ir de la mano. No tiene mucho sentido tener una discusión tributaria donde uno dice mire voy a subir no sé cuántos millones de dólares más de recaudación si es que no se tiene claro qué es lo que se va a hacer con eso.
- ¿Eso puede explicar que haya un importante grupo de personas que estén en contra de que le suban los impuestos?
-Por eso la gente se rehúsa a querer pagar más impuestos, porque dicen que no saben qué van a hacer con ellos. Ahora, nadie quiere promover la discusión de fondo y que involucra modernizar el Estado, porque esa es una discusión que involucra votos. Se ha demostrado en todos los países que han progresado que para lograr avances significativos en estos temas se requiere un acuerdo transversal, porque obviamente nadie quiere pagar el costo solo de hacer esa reforma. Si vamos a mejorar este país necesitamos hacer una mejora en el sector público, eso significa tener mejor capacidad de gestión, ser capaces de atraer gente con talento, con experiencia, a las que se les pague lo que corresponde y darles la flexibilidad para que puedan de verdad hacer gestión.
-La reforma tributaria se ha planteado también como una herramienta de redistribución. Pero los que están en contra dicen que aumentar los impuestos puede afectar las decisiones de inversión y empleo. ¿Son incompatibles estas dos cosas?
-Todos los cambios tributarios van a producir cambios en las conductas, eso es inevitable. Uno tiene que ser serio cuando plantea una reforma tributaria, tiene que pensar en un largo plazo y no solamente en los 2 o 3 años. Una de las razones del éxito que ha tenido Chile, sin lugar a dudas es que nuestro sistema tributario ha sido relativamente estable. Por lo tanto, si uno plantea hacer un cambio tributario mayor y recaudar en serio, tiene que diseñarlo bien y hacerlo por muchos años. No tiene mucho sentido hacer una reformita por dos años y que en dos años más vuelva el próximo presidente a estar otra vez en la misma coyuntura. Eso es una pésima señal. Obviamente parte del análisis que hacen las personas que invierten incluye el tema tributario. Pero más que el monto de los impuestos es bien clave la predictibilidad, la razonabilidad de los mismos y la seguridad. Hay países con cargas tributarias bastante superiores a las chilenas donde la gente invierte sin ningún problema.
