Abuso y distorsión. Estas son las palabras que la Presidenta Michelle Bachelet repite una y otra vez para referirse al sistema previsional de las Fuerzas Armadas. Dos vicios que en 2003 Bachelet, siendo ministra de Defensa, propuso erradicar. Hoy lo vuelve a hacer desenterrando un olvidado proyecto que lleva 14 años en los archivos del Congreso.
Como secretaria de Estado, Bachelet trabajó minuciosamente en la iniciativa legal que ingresó el 23 de octubre de 2003, un proyecto que proponía seis medidas para racionalizar el uso de los recursos públicos que se adjudican a la Caja de Previsión de Defensa Nacional (Capredena) y a la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (Dipreca). Se discutió parcialmente en el Congreso, pero no contó con la voluntad política necesaria para avanzar y fue archivada por el entonces presidente Lagos en los últimos días de su gobierno.
Y aunque Bachelet tenía hace años claridad sobre las irregularidades de este sistema de pensiones, no fue hasta este mes que instruyó a los ministros de Defensa, Justicia, Interior y Trabajo, para elaborar, en un plazo de 45 días, una propuesta de cambio. El objetivo: corregir las distorsiones que se arrastran en el sistema previsional de las instituciones armadas y que, de acuerdo a su análisis en el cargo de ministra, ejercen un creciente déficit sobre las finanzas públicas.
Si bien ya existía una mesa ministerial constituida a fines de julio entre Defensa y Trabajo para revisar las pensiones entregadas por invalidez, a partir del 10 de agosto se reformuló esta instancia: se amplió su ámbito de estudio y se sumó al resto de los organismos a reuniones semanales para desarrollar las propuestas —ya sean reglamentarias, de procedimiento o de iniciativa legal— que la mandataria espera tener en su escritorio a fines de septiembre.
Los plazos pueden parecer acotados, pero lo cierto es que el Ministerio de Defensa no está partiendo desde cero, sino que está tomando como base el diagnóstico y las medidas que el proyecto de ley de Bachelet puso sobre la mesa hace más de una década y que a pocos meses de terminar su gobierno toman aún más sentido y fuerza.
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Las calles están repletas de colores. Niños con sus padres, abuelos con sus nietos, todos recorren el centro de Santiago. Hay mujeres con sus caras pintadas, bailan, sostienen carteles. Una pareja está vestida con blanco y negro, y en sus manos tiene una cartulina que hace juego con sus ropas. En ella se lee: No + AFP. Es domingo 24 de julio del 2016, y es la primera marcha que cuestionó al sistema de pensiones.
A poco más de un año de que cientos de miles de personas salieran a la calle, Bachelet dio un discurso que no pasó desapercibido con un anunció que llamó profundamente la atención y que copó las portadas de los medios de comunicación. “Como sabemos, existen distorsiones en las pensiones de las Fuerzas Armadas de Orden y Seguridad que deben ser corregidas mediante un cambio legal (…) buscamos que el sistema previsional de las instituciones armadas, concebido en razón de las particularidades de la carrera militar y policial, funcione adecuadamente e impida abusos”. Por primera vez como presidenta cuestionaba un sistema que pocos se han atrevido a tocar.
3,8 billones fueron destinados entre 2011 y 2015 por el fisco a Capredena, según informe entregado en la Cámara de Diputados.
La reforma al sistema de pensiones en 1981 tuvo un límite infranqueable: no incluiría a las Fuerzas Armadas. Por eso hoy existen dos tipos de regímenes previsionales. Uno, el de la mayoría de los chilenos, financiado casi en su totalidad por el esfuerzo individual y otro, el de las Fuerzas Armadas, con gran aporte estatal. Este último, desde su creación en 1915 no ha sufrido grandes modificaciones, a diferencia del sistema de AFP que se ha intervenido en distintos gobiernos.
Mientras gran parte de la sociedad civil migró al sistema de capitalización individual, las ramas de las FF.AA., de Orden y Seguridad se mantuvieron con el antiguo financiamiento compartido. Según datos de la Comisión Bravo en 2015, que asesoró a la presidenta Bachelet sobre el sistema previsional, el 91% de esas pensiones militares proviene del Estado y el 9%, de las imposiciones de trabajadores pasivos y activos. A 2017 las pensiones de Capredena cuentan con el 96% de aporte fiscal y alcanzan un promedio de $ 772.186.
En 2012, el sistema previsional de las Fuerzas Armadas y de Orden, integrado por Capredena y Dipreca, significó un costo fiscal del 0,9% del PIB, de acuerdo al informe final de la comisión.
Luego de que salieran a la luz los casos conocidos como “jubilazos”, que mostraban la gran diferencia entre ambos sistemas y las irregularidades, la Cámara de Diputados creó en 2016 una comisión investigadora. En una de las sesiones, Capredena expuso que desde 2011 hasta 2015 el Estado ha entregado $ 3,8 billones como aporte fiscal.
Pero fue en 2003 cuando se prendieron las primeras alertas que cuestionarían el sistema. Cuando se hablaría, en un proyecto de ley —hoy fuera de discusión parlamentaria— sobre abusos y distorsiones.
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Días antes de que la presidenta Bachelet firmara el proyecto de ley que crea el nuevo ahorro colectivo, sostuvo una conversación con el ministro José Antonio Gómez. Ahí le reveló su interés por zanjar una tarea pendiente. El mandato fue amplio: revisar todo lo que sea necesario y corregir ciertas distorsiones sin afectar la naturaleza del sistema previsional de las FF.AA.
El diagnóstico de Bachelet como ministra de Defensa fue que se debía “elevar la eficiencia y la racionalidad del gasto público a algunos componentes del gasto inercial en los que existe evidencia de abusos, irracionalidad o distorsiones que abarcan cuatro áreas”, como indicó en el proyecto. Una de esas áreas justamente es el sistema previsional de las Fuerzas Armadas y de Orden.
$772.186 es la pensión promedio de Capredena a julio 2017.
Una fuente de gobierno asegura que la lectura de Bachelet “se hacía cargo de gran parte de las distorsiones del sistema. Por eso hoy se tomó la decisión de trabajar en base a este proyecto para corregir todo lo que haya que corregir”. De hecho, no se descarta desarchivar la iniciativa legal.
Las reformas legales propuestas en ese documento fueron: eliminar algunos abonos de años de servicio para que sólo los tiempos efectivamente trabajados entraran al cálculo de la pensión; evitar las reliquidaciones de las pensiones de retiro que permitían rejubilar y calcular nuevamente la pensión en base al último empleo; eliminar como asignatarios de montepíos —jubilaciones destinadas a familiares— a las hermanas y a las hijas solteras mayores de edad; suprimir las denominadas dobles pensiones; establecer normas para hacer más riguroso el funcionamiento de las comisiones médicas que otorgan beneficios por enfermedades profesionales e invalidantes, y pasar al sistema previsional DL 3.500 al personal civil de las Fuerzas Armadas.
Los tres primeros puntos ya fueron recogidos en la discusión de la ley 20.735, que buscó modificar algunos aspectos previsionales. Los otros restantes serán abordados en la actual mesa de trabajo.
El eje principal de la discusión son las pensiones entregadas por inutilidad. Es decir, cuando una persona solicita lo que en el sistema de AFP se conoce como invalidez. En las Fuerzas Armadas se entiende como inutilidad cuando, por ejemplo, un militar acusa tener una enfermedad que no le permite realizar la función para la cual está asignado. Existen inutilidades de primera, segunda y tercera clase. La primera corresponde a accidentes muy menores, la segunda a accidentes que pueden implicar enfermedad invalidante, tanto física como psicológicamente, y la tercera es totalmente invalidante, como podría ser una paraplejia o demencia absoluta.
Es precisamente la segunda clase, que contempla patologías como estrés pos traumático o problemas en la cadera, el mecanismo más utilizado y donde se registran las pensiones más altas del sistema de los uniformados. Casos como los que destapó el programa de TVN Informe especial en que se mostró a ex miembros de las FF.AA., jubilados por inutilidad —que permite alcanzar un 20% más de la última remuneración—, hoy sanos y trabajando, pese a que fueron catalogados como enfermos.
De las pensiones por inutilidad se desprenden distorsiones tanto en el proceso para acceder a ellas como la nula fiscalización que existe una vez que se entrega. “Hoy el otorgamiento de estas pensiones, la evaluación y eventual fiscalización están radicados en un solo ente, las comisiones médicas, que son juez y parte del proceso”, comenta una alta fuente que integra la mesa de trabajo, y acota que bajo esta lógica de operación “un coronel que esté en la comisión médica es muy difícil que le diga que no a un general que está solicitando inutilidad”.
En esta línea la mesa está trabajando en dotar de mayor transparencia al sistema, generar mecanismos de control de las pensiones, darles autonomía a las comisiones médicas, homologar los procedimientos entre las distintas ramas de las Fuerzas Armadas y actualizar el listado de enfermedades de cada categoría.
Otro aspecto estructural en el que se trabaja es erradicar los dobles pagos del fisco. Hoy un pensionado por inutilidad no puede ser contratado por el Ministerio de Defensa ni Fuerzas Armadas, pero sí puede desempeñarse en cualquier otro aparato del Estado. El análisis que existe es que se generan vicios al obtener doble ingreso, por lo que se está buscando avanzar en la prohibición legal de desempeño en el sector público, de manera que quienes reciben pensión —pagada en gran parte por el fisco— no cobren además un sueldo del Estado.
La posibilidad de solicitar la inutilidad hasta 10 años después de jubilar también es un punto a revisar dentro de esta radiografía que se está haciendo al interior del Ministerio de Defensa. Entre las propuestas está reducir este periodo a cinco o tres años para declarar una enfermedad producto de la función militar, y de esa forma acceder al beneficio de aumentar en un 20% al menos la pensión.
1,2 billones de pesos fueron destinados a Capredena por la Ley de Presupuesto 2017.
“Hay una sensación de que este es un sistema que otorga pensiones extremadamente altas. Pero así como se generan distorsiones hacia arriba, también posee distorsiones hacia abajo. Pero más allá de eso, lo importante es mirar, revisar, evaluar y corregir todo aquello que sea necesario para que no exista ni un espacio a eventuales abusos en la obtención de algún beneficio previsional en el marco de este sistema”, explica el vicepresidente ejecutivo de Capredena y sociólogo, Cristián Rojas.
Si bien el foco principal está puesto en los vicios generados por la pensión de inutilidad, hoy la mirada es más amplia. Y es que el mandato que entregó la presidenta apunta a corregir lo necesario para que “el sistema previsional de las instituciones armadas, concebido en razón de las particularidades de la carrera militar y policial, funcione adecuadamente e impida abusos”, como declaró públicamente Bachelet hace unas semanas.
Así se ha logrado instalar cuestionamientos sobre el personal al que le corresponde estar en Capredena o Dipreca, bajo la lógica de acotar este sistema previsional sólo a quienes cumplan funciones militares. El resto del personal civil debería migrar al DL 3.500, y cotizar en sistema de AFP. Fuentes al interior de la mesa explican que este punto está en plena discusión y que se están revisando las áreas más críticas y estratégicas del personal civil que se podría mantener en el sistema previsional de las Fuerzas Armadas. La realidad hoy es diametralmente opuesta a la línea de discusión que existe en la mesa, considerando que las empresas relacionadas, como Famae, Enaer y el Instituto Geográfico Militar, entre otras, son parte de Capredena.
“El diagnóstico hasta ahora de la mesa es que hay espacio para corregir sin afectar el sistema. Sobre todo para que no se produzcan estas altas pensiones”, explica una fuente cercana que ha trabajado en las propuestas para la Presidenta, que precisa que el objetivo es “corregir ciertos aspectos que aparecen como distorsiones en el marco de un sistema que otorga mejores pensiones que el sistema de la mayor parte de los chilenos”.
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En la ciudadanía se está viviendo un clima de cambio y en la mesa ministerial lo saben. Por eso, cuentan haber recogido el ímpetu que entregó Bachelet para hacer algo antes de que los días pasen, confiados en que existe voluntad política y consenso para abordar cambios en un sistema que ha permanecido incólume.
Claro que la tarea no es fácil, quedan siete meses en La Moneda y la agenda de prioridades ya está copada. Sólo en el ámbito legislativo, que ocupa gran parte de los esfuerzos del gobierno, las discusiones serán sobre la Ley de Araucanía, gratuidad en educación superior, infancia, migraciones y matrimonio igualitario, entre otros, lo que reduce sustancialmente las posibilidades de generar cambios relevantes al sistema de previsión de las Fuerzas Armadas.
Pese a estos factores que hoy rondan en Palacio, todavía se busca dar una señal de prioridad para este tema. Altas fuentes aseguran “que la presidenta lo transmitió como prioridad en el marco de la previsión social en Chile”. Los equipos de Bachelet saben que cada vez queda menos para que se cumplan los 45 días. El tiempo se agota y la deuda sigue pendiente.
