Un problema, tres proyectos de ley. ¿Impuesto al trabajo o cotización de seguridad social? Reparto solidario o capitalización individual. ¿Pepe Piñera o Luis Mesina? Entre tanta cosa, al final del día… ¿de qué hablamos cuando discutimos sobre la reforma al sistema previsional?
Todo análisis de política pública debiese partir por un buen diagnóstico. Y a diferencia de cuando hablamos de soluciones —donde las propuestas y aproximaciones sin duda tienen diferentes visiones técnicas o ideológicas—, uno esperaría que al menos en la definición del problema hubiera un consenso mínimo. Pero el tema previsional tiene tantas aristas, que ni siquiera eso existe. Para entender por qué es útil hacer un poco de historia.
Antes de la reforma de 1981 Chile tenía un sistema de reparto con pésimos resultados. La tasa de cotización era mucho mayor que la actual (casi el doble) y bastante heterogénea. Dependiendo de la caja a la cual uno estuviera afiliado, la pensión estaba restringida para quienes hubieran cotizado entre 10 a 20 años y las cotizaciones no eran de propiedad del trabajador, ya que las cuentas individuales no existían. El pilar solidario era sumamente débil (por no decir inexistente) y corrigiendo por todos los parámetros, en pesos actuales la pensión promedio era de casi $200 mil, pese a una contribución sustancialmente mayor. El uso de fondos era discrecional, dependiendo de las cajas y, en muchos casos, se manejaba como un botín gremial o del Estado. Pero como había muchos más jóvenes que viejos, este esquema podía funcionar por un tiempo antes de colapsar.
Podría esperarse que al menos en la definición del problema hubiera un consenso mínimo. Pero el tema previsional tiene tantas aristas, que ni siquiera eso existe.
Con la reforma se buscaba un sistema que pudiera funcionar sin la necesidad de que la demografía lo sostuviera. El problema fue que la promesa que se hizo estaba basada en una serie de parámetros que no se cumplieron. Todo sistema de pensiones busca maximizar lo que se llama la “tasa de reemplazo”, que es el porcentaje que la pensión representa del último sueldo. Ojalá este número fuera lo más cercano a 100%, de manera que el hecho de jubilarse no implicara una reducción en los ingresos. Sin embargo, incluso un muy buen sistema previsional apunta a tasas cercanas al 70%, que era también el objetivo que se tuvo en mente en 1981.
Pero no ha sido así y las razones son múltiples. La gran mayoría están, sin embargo, vinculadas no al diseño del sistema previsional sino al funcionamiento del mercado laboral. De partida, cotizar es una obligación para los trabajadores formales. Pero ¿qué pasa con los independientes? ¿Quién cotiza por mí en períodos en que no estoy trabajando (el problema de las lagunas previsionales)? O si resulta que la gran mayoría de la población tiene sueldos muy bajos, aunque la tasa de reemplazo llegue a un 70% de la pensión seguirá siendo miserable.
Más allá del problema de las tasas de reemplazo, nos enfrentamos también a otro trasfondo. La reforma de 1981 no sólo cambió el sistema previsional. Fue el icono de una visión de sociedad que transformó totalmente el rol del Estado. Antes este era quien administraba los recursos y determinaba su uso, entregaba regalías a ciertos grupos por sobre otros y era, en definitiva, la piedra angular. Después de la reforma, pasó a ser el árbitro que ponía las reglas del juego, sin participar de él. Ahora los fondos eran de las personas, inembargables. Su administración estaba en manos de privados que en vez de dirigirlos a construir edificios para la administración central en el barrio cívico (aún se puede leer en algunos su pertenencia a ciertas cajas), empezaron a perseguir rentabilidad, entró competencia y se generó un mercado de capitales responsable de parte importante del crecimiento de la economía en las décadas posteriores. Pero, más allá de las consecuencias económicas, fue tal vez uno de los ejemplos más paradigmáticos de la sustitución en el rol del Estado en la provisión de bienes públicos básicos, como son las pensiones, y de su reemplazo (parcial sin duda) por prestadores privados.
Es probablemente por ello que estemos con tres proyectos de ley en discusión en el Congreso y sin embargo no exista ni siquiera un diagnóstico común. Porque, tal como dijera el ministro de Hacienda, este es un tema profundamente ideológico.
Hoy la pensión promedio del sistema es de $207.000 (entre quienes cotizan y los que no), con tasas de reemplazo en torno al 35%, muy lejanas de un mínimo razonable. La gran mayoría de los chilenos ve con preocupación su vejez. El sistema de AFP, ya sea por las razones correctas o no, no cuenta con plena legitimidad política y social. E insisto… aun así no tenemos un diagnóstico.
¿Será posible dejar de lado la ideología extrema y, con evidencia en mano, plantear las mejores soluciones acorde al problema y a las posibilidades del país? Tratemos de hacer el ejercicio con sólo uno de los temas que han surgido, el incremento en la contribución.
La cotización antes de la reforma era en promedio 19,7% y se bajó a 10%. Es un dato que dado el incremento en la esperanza de vida y la caída en las tasas de interés reales hay que aumentarla, ya que el flujo de ahorro no es suficiente, incluso sin lagunas previsionales. Sólo por estas razones, se justifica un incremento de 4 o 5 puntos. Ahora, ¿es un impuesto al trabajo o una cotización de seguridad social? En la práctica, esto es un tema de léxico. Dado que será de cargo del empleador, y la plata de alguna parte hay que sacarla, el mercado laboral se ajustará por precio (menores incrementos en los salarios reales) o por cantidad (empleo). Neutro para el trabajador no será. ¿Y qué son las cotizaciones de seguridad social sino algo impuesto por el Estado, dado que se asume que las personas en su preferencia por liquidez hoy no ahorrarán en forma voluntaria (cosa correcta, como muestra la evidencia de los trabajadores independientes)? Entonces, no nos enredemos con los términos, si al final todos sabemos cómo funciona la economía en la práctica.
Por lo mismo, para resolver el problema previsional no se puede hacer en base a mitos o posturas meramente ideológicas. Hay que lidiar con datos y enfrentar la realidad que ellos nos muestran, y aún estamos a tiempo de sobre ellos elaborar un diagnóstico común sobre el cual construir una solución más legítima e integral. Y tal vez el primer paso sea reconocer que no sólo estamos hablando de pensiones, sino de qué rol queremos que tenga el Estado dentro de nuestro ordenamiento económico y social.
